Vor bald zwei Jahren haben die Schweiz und die EU die Verhandlungen über das neue bilaterale Vertragspaket abgeschlossen. Nun steht eine Debatte der Superlative an: Ab heute entscheidet der Ständerat als erste Kammer über die Vorlage, die Hunderte von Seiten umfasst. Drei Tage sind für die Debatte eingeplant, inklusive einer Nachtsitzung, die bis spätestens um 1 Uhr dauern soll. Nach der Eintretensdebatte folgen die Detailberatung und die Frage, ob die Verträge dem Ständemehr unterstellt werden sollen. Diese überschattet die ganze Debatte. Mit dem doppelten Mehr wären die Hürden für die Befürworter der Verträge höher.

Die EU sagt seit über fünfzehn Jahren, dass sie den bilateralen Weg mit der Schweiz in der heutigen, mit Ausnahmen statischen Form nicht fortsetzen wolle. Sie fordert verbindliche Regeln für die Rechtsübernahme und den Umgang mit Streitigkeiten. In jenen Bereichen, in denen die Schweiz via bilaterale Verträge Teil des europäischen Binnenmarkts sein will, soll sie grundsätzlich die Regeln der EU übernehmen. Aus Sicht Brüssels verstösst die Schweiz heute etwa mit gewissen Regeln des Lohnschutzes gegen die Personenfreizügigkeit. Auf Wunsch der Schweiz wiederum sind die drei neuen Verträge Teil des Pakets, wobei das Parlament das Stromabkommen separat behandelt. Auch die EU hat an diesem ein grosses Interesse.

Das Paket hat vier Teile, den ersten und grössten bezeichnet der Bundesrat als «Stabilisierungsteil». Er umfasst die Anpassung von fünf bestehenden Abkommen der Bilateralen I: Personenfreizügigkeit, Landwirtschaft, Abbau von Handelshemmnissen sowie Land- und Luftverkehr. Diese Verträge werden auf Wunsch der EU durch institutionelle Regeln wie die dynamische Rechtsübernahme ergänzt (mehr dazu weiter unten). Zu diesem Teil gehören auch die Integration der Schweiz in das EU-Forschungsprogramm sowie ein höherer Kohäsionsbeitrag von anfänglich 350 Millionen Franken im Jahr.

Die drei anderen Teile sind kleiner: Sie umfassen je ein neues Abkommen. In den Bereichen Strom und Lebensmittelsicherheit sind Verträge mit Zugang zum EU-Binnenmarkt geplant, bei der Gesundheit lediglich eine Kooperation (etwa zur Pandemieprävention).

Die EU sieht alle vier Teile als ein einziges Paket. Aus Sicht des Bundesrats hingegen kann die Schweiz die drei neuen Verträge ganz oder teilweise ablehnen, den «Stabilisierungsteil» aber trotzdem annehmen. Das Umgekehrte hingegen ist auch aus Schweizer Sicht nicht möglich: Neue Verträge gibt es nur mit dem «Stabilisierungsteil».

Im Bereich der betroffenen Abkommen soll die Schweiz neues EU-Recht in Zukunft «dynamisch» übernehmen. Das heisst: Sie ist grundsätzlich zur Übernahme verpflichtet, diese erfolgt aber nicht automatisch. Das zuständige Organ – Bundesrat, Parlament oder Volk – muss die Übernahme jeweils gutheissen. Die Schweiz kann eine Übernahme auch ablehnen, auch ein Referendum bleibt möglich. Dann darf die EU jedoch Kompensationsmassnahmen gegen die Schweiz ergreifen. Diese müssen – im Unterschied zu ihren bisherigen willkürlichen «Nadelstichen» – verhältnismässig sein. Ob sie es sind, würde ein neues, paritätisches Schiedsgericht beurteilen. Landwirtschaft und Forschung könnten laut Bund nicht Ziel von Gegenmassnahmen sein, treffen könnte es dafür Exportbranchen oder Auslandschweizer.

Schon heute übernimmt die Schweiz EU-Recht im grossen Stil, allerdings freiwillig. Auch künftig dürften die meisten Übernahmen kaum umstritten sein, weil sie technische, unpolitische Fragen betreffen. Heikel werden könnte es primär bei Zuwanderung oder Strom. Für diverse brisante Themen wie die Ausschaffung von Straftätern, den Lohnschutz oder den Service public konnte die Schweiz Ausnahmen verhandeln, aber naturgemäss nicht für alle (beispielsweise Familiennachzug oder Höhe der Spesen).

Die Personenfreizügigkeit wird in der Schweiz weiterhin enger definiert als in der EU. Sie steht primär Erwerbstätigen und deren Familien offen. Für diese muss die Schweiz jedoch ein Recht auf Daueraufenthalt nach fünf Jahren einführen. Diese Frist wird verlängert, wenn jemand sechs Monate lang von Sozialhilfe lebt. Ist der Daueraufenthalt einmal erteilt, kann er auch bei dauerhaftem Bezug von Sozialhilfe nicht mehr entzogen werden. Der Bund erwartet keine grösseren Folgen, weil die fraglichen Personen gut integriert seien. Der Familiennachzug wird primär auf eingetragene Partnerschaften ausgedehnt. Und: Neue Regeln zur Schutzklausel sollen der Schweiz eine temporäre Einschränkung der Zuwanderung erlauben, wenn diese zu schwerwiegenden Problemen führt.

Die Schweiz und die EU haben die Verträge fertig verhandelt. Das Parlament kann zu diesen Ja oder Nein sagen, aber die Abkommen nicht mehr ändern. Spielraum gibt es dagegen bei der innerstaatlichen Umsetzung. Besonders die Personenfreizügigkeit und die Kriterien, mit denen die Schweiz die Schutzklausel anrufen könnte, dürften zu reden geben. Die vorberatenden Kommissionen haben sich für die Einführung einer Zuwanderungsabgabe ausgesprochen, die Firmen bezahlen müssten, die Personal aus der EU rekrutieren. Sie würde zur Anwendung kommen, wenn die Schweiz die Schutzklausel aktiviert.

Auch der abgeschwächte Ausbau des Kündigungsschutzes für gewisse Gruppen von Arbeitnehmervertretern, den der Bundesrat vorsieht, ist innenpolitisch umstritten. Mit weiteren Massnahmen soll dies Zugeständnisse beim Lohnschutz abfedern, die die Schweiz in den Verhandlungen mit der EU machen musste. Zudem entscheidet der Ständerat über die umstrittenste Frage: Sollen die neuen Verträge dem Ständemehr unterstellt werden?

Werden die neuen Verträge wie die Bilateralen I und II dem fakultativen Referendum unterstellt, reicht ein Volksmehr von 50,1 Prozent der Stimmen. Werden sie hingegen wie der EWR dem obligatorischen Referendum unterstellt, muss auch die Mehrheit der Kantone zustimmen (Ständemehr). Wie die Abstimmung über die Individualbesteuerung zeigte, braucht es in diesem Fall wohl eine Mehrheit im Bereich von 55 Prozent. Aus Sicht des Bundesrats verlangt die Verfassung für die neuen Verträge kein obligatorisches Referendum. Ein solches wäre nur zulässig bei einem «schwerwiegenden Eingriff in die innere Struktur der Schweiz» oder einer «grundlegenden Neuorientierung der Aussenpolitik». Das sei nicht gegeben. Das Parlament wird abschliessend entscheiden, welches Referendum zum Zug kommt.

Die SVP lehnt die Vorlage samt und sonders ab, die anderen Parteien sind mehr oder weniger klar dafür. Inzwischen spricht sich auch die Linke klar für das Paket aus, wobei Teile der Gewerkschaften das Stromabkommen weiterhin bekämpfen. Dieses hat einen schweren Stand, weil auch betroffene Bergkantone skeptisch sind. In der Wirtschaft sind primär exportorientierte Branchen und Verbände für die Abkommen. Gewerbe- und Bauernvertreter, für die vor allem die Schweiz als Markt wichtig ist, sind skeptisch oder dagegen.

Nach dem Ständerat ist der Nationalrat am Zug, der im kommenden Jahr über die Verträge entscheiden dürfte. Klar ist, dass das Parlament das Stromabkommen weniger schnell behandelt als den Rest des Pakets. Die ständerätliche Energiekommission hat diesen umstrittenen Vertrag mit der EU noch nicht fertig beraten. Deshalb finden wohl auch die Abstimmungen nicht am gleichen Tag statt. Frühestmöglicher Termin für einen Volksentscheid über den «Stabilisierungsteil» ist der Juni 2027, kurz vor den nationalen Wahlen, realistischer erscheint aber 2028. Beim Fahrplan geht es im Bundeshaus auch um taktische Manöver und die Frage, ob die Abkommen vor oder nach den nationalen Wahlen zur Abstimmung kommen sollen.

Befürworter der Verträge sagen, dann drohe das Ende des bilateralen Wegs. Sie befürchten eine Eiszeit, in der die EU die Schweiz in Bereichen wie Forschung, Stromnetz oder Produktezulassungen willkürlich piesackt. Mittelfristig blieben nur noch zwei Optionen: die Erneuerung des Freihandelsabkommens, was wegen der Landwirtschaft schwierig werde, oder der Beitritt zum EWR, der eine stärkere Integration bewirken würde.

Die Gegner der neuen Verträge betonen, dass die bestehenden Abkommen bei einem Nein weiterhin gelten würden. Zudem werde die EU die Zusammenarbeit bei Forschung und anderen Themen aus reinem Eigeninteresse bald wieder aufnehmen.

Die neuen Abkommen dürften ab 2029 oder 2030 in Kraft treten, wobei viele Übergangsfristen gelten. Im Parlament kursiert die Idee, der Bevölkerung nach einer gewissen Zahl von Jahren – quasi einer Probezeit – ein erneutes Referendum zu ermöglichen. So oder so möglich bliebe die spätere Kündigung.